ВходСтало известно, когда и почему закончатся отставки губернаторов. Кого еще из губернаторов Путин отправит в отставку
Шестого февраля губернатор Пермского края Виктор Басаргин досрочно сложил полномочия, 7 февраля то же самое сделал глава Республики Бурятия Вячеслав Наговицын. Перед выборами в сентябре 2017 года свои посты могут покинуть еще несколько первых лиц регионов страны. В большинстве случаев заявления пишутся по указанию Кремля. Рассказываем, в чем они провинились перед администрацией президента и кто в очереди на отставку.
Кто из губернаторов ушел в отставку в последние месяцы?
Виктор Басаргин занимал губернаторское кресло с 2012 года, до конца срока его полномочий оставалось меньше четырех месяцев. Он выражал амбиции пойти на новый срок, но при этом имел низкие позиции в кремлевских рейтингах из-за непростой социально-экономической ситуации в регионе и конфликтов местных элит.
На новый срок якобы собирался и Наговицын. Но, объявляя об отставке, заявил, что на выборы не пойдет. В регионе также была непростая экономическая и политическая ситуация. О его отставке в последний год говорили очень много.
С лета прошлого года и до февраля этого года было затишье. Но чтобы новый глава региона успел подготовиться к выборам, проводить ротацию будут уже сейчас. Хотя не в каждом случае это делается в надежде на высокие результаты региона.
Кто принимает решение?
В большинстве случаев губернаторы уходят не по собственной воле. Тут два основных варианта: заявление о досрочном сложении полномочий по собственному желанию или отрешение от должности президентом. В Кремле несколько политических групп влияния, и многие губернаторы поддержаны той или иной группой. Но решение по конкретному губернатору президент Путин всегда принимает лично.
"Перед тем, как он (президент - прим. ред. ) принимает решение об отставке, ему готовят аналитические записки, мониторинги, учитывается мнение элитных групп. Далее начинается поиск преемников, и, когда согласования заканчиваются, кто-то из руководства администрации встречается с уходящим губернатором и договаривается о написании заявления об уходе по собственному желанию и дате опубликования этой информации. На такой последней встрече можно что-то попросить и решить вопрос с будущим трудоустройством. Обычно уходящему губернатору идут навстречу", - рассказал неназванный собеседник Znak.com .
Как правило, отставка - событие не неожиданное. До сих пор ее предвестниками являлись прокремлевские рейтинги, на которые опиралась администрация президента. Теперь же федеральные СМИ пишут о новой системе оценки Кремля работы губернаторов.
"Константин Ильковский поступил абсолютно правильно: не стал цепляться за место. Увидев, что не получается, он написал заявление о сложении полномочий. Это было честно".
В 2014 году в отставку по собственному желанию ушел губернатор Красноярского края Лев Кузнецов . Его позиции перед федеральным центром также были слабыми.
Кто еще из российских губернаторов может уйти в отставку?
Прокремлевские рейтинги, повторимся, теперь не играют ведущую роль, однако значение имеют. Например, ежемесячный рейтинг фонда "Петербургская политика". В рейтинге за январь 2017 года его составители прогнозируют возможную досрочную отставку десяти губернаторов. Причем двое из них – Виктор Басаргин и Вячеслав Наговицын - свои посты уже потеряли.
В 2017 году по России прокатилась самая масштабная за последние пять лет волна отставок глав регионов. В первую очередь перестановки связаны с подготовкой Кремля к президентским выборам, ведь это один из немногих инструментов, позволяющих власти поправить свои рейтинги при дисфункциональной системе управления, нарастании общественного недовольства и отсутствии желания проводить реформы. Хотя единого алгоритма в смене губернаторов, судя по всему, нет (каждое решение об отставке и назначении принималось отдельно), Кремль учитывал такие критерии, как общественно-экономическая ситуация в регионе, уровень напряженности в кругах локальных элит, а также рейтинг действующего губернатора.
Неспособность Кремля сформулировать четкую и привлекательную предвыборную программу маскируется частичным обновлением руководящих регионами кадров и временной нейтрализацией напряженности в некоторых частях страны. Кадровый «лифтинг» преследует в основном имиджевые цели: он призван (по крайней мере, на время) вселить в россиян надежду на положительные изменения.
Позиция губернаторов в российской властной системе становится все более слабой. В рамках процесса централизации власти круг их полномочий последовательно сужается, а статус снижается. Логика перестановок 2017 года свидетельствует о том, что губернаторы окончательно лишились влияния и политической роли: назначенцы новой волны — это де-факто делегированные из центра менеджеры среднего звена, представители номенклатуры, которые полностью подчиняются центральным властям.
Место губернатора в российской политической системе
В Российской Федерации не сформировалась формализованная, прозрачная, четко регламентированная федеративная форма государственного устройства. Отношения между центром и регионами (формально — субъектами федерации) изначально в значительной мере работали в режиме «ручного управления», в котором большую роль играли личные отношения между главой государства и руководителями регионов (губернаторами), а также лоббистский потенциал последних. Попытки регионов обрести больше независимости, которыми ознаменовались 1990-е годы, представляли угрозу для целостности государства, а поэтому в путинскую эпоху им на смену пришла тенденция к максимальной централизации власти и контроля над политической сферой. В этот процесс вписывается постепенное снижение статуса губернаторов, начавшееся в 2000 году.
Кремль ограничивал их роль в системе двумя путями. Во-первых, бюджетные и налоговые реформы, проведенные в первые годы президентства Путина, снизили автономность глав регионов в сфере управления экономической ситуацией на подконтрольной им территории. В России закрепилась модель перераспределения, при которой большая часть региональных поступлений от налогов и сборов передается в федеральный бюджет, и только потом (зачастую непрозрачным способом) эти средства делят между регионами. Такая система демотивирует локальные власти, лишая их стимула повышать инвестиционную привлекательность регионов. Одновременно губернаторы, чья роль фактически свелась к управлению текущими делами, вынуждены постоянно заниматься финансовым лоббированием, то есть играть в отношении Москвы роль просителей. Болезненнее всего это отражается на богатых регионах: лишение их финансовой дееспособности гарантирует Кремлю лояльность местных элит. Нередко перед регионами ставят дополнительные задачи, не выделяя на них средств из центрального бюджета, при этом ответственность за выполнение заданий (и сохранение социальной стабильности) лежит полностью на местных властях.
Во-вторых, в последние полтора десятка лет губернаторы постепенно лишались своего политического веса. Террористический акт в Беслане в 2004 году послужил предлогом для отмены прямых губернаторских выборов (введенных в 1995 году). С 2005 года губернаторов назначали региональные парламенты по представлению президента РФ. Кремль вернул выборы, чтобы нейтрализовать протестную волну 2011-2012 годов, однако, губернаторы не обрели прежнего статуса. В выборы глав регионов внедрили разнообразные (формальные и неформальные) механизмы, которые ограничивают политическую конкуренцию или даже полностью ее пресекают. Это муниципальный фильтр и традиционное использование «административного ресурса»: законной и незаконной помощи при проведении и финансировании избирательной кампании, которую локальные власти оказывают кандидатам от «партии власти».
Кадровые решения, касающиеся губернаторов, принимает лично глава государства, а критерии выбора зачастую выглядят непрозрачно, поскольку свою роль играют здесь рекомендации управления по внутренней политике администрации президента, давление околокремлевских групп влияния, а также личные предпочтения Путина. Он назначает исполняющих обязанности губернаторов, а те формально легитимизируют свою позицию благодаря выборам, которые проходят на фоне фальсификаций и отсутствия конкуренции. Полученный таким образом общественный мандат не гарантирует, что они смогут сохранить пост: президент РФ имеет право отправлять их в отставку и назначать исполняющих обязанности глав регионов.
Его решения могут противоречить настроениям избирателей, о чем свидетельствует тот факт, что губернаторы, не пользующиеся общественной поддержкой, могут продолжать работать годами, если им удается обеспечить «Единой России» необходимые результаты на выборах. Законные полномочия главы государства дополняются неофициальными механизмами функционирования российской модели управления, в том числе неограниченными возможностями использования спецслужб в политических целях. Обычно формальной причиной отставок становится «желание» губернатора (в таком случае он может сохранить место внутри властной системы) или «утрата доверия президента» (например, если отставка связана с громким коррупционным скандалом).
Логика кадровых решений в 2017 году
В России установлен так называемый единый день голосования (ежегодно назначаемый на сентябрь), в который граждане выбирают представителей региональных и локальных властей разного уровня. В связи с этим отставки губернаторов проходят обычно весной или осенью. В свою очередь, исполняющие обязанности глав регионов получают достаточно времени, чтобы подготовить кампанию к выборам, на которых они смогут получить формальный мандат.
Две волны отставок 2017 года (февраль-апрель и сентябрь-октябрь) были беспрецедентно масштабными: поста лишились 19 губернаторов. При Путине подобный размах отставки приобретали только в 2010 году (тоже 19) и в 2012 (20). Февральские перестановки затронули губернаторов, срок полномочий которых в любом случае подходил к концу в 2017 году, так что решение в их отношении подсказывал избирательный календарь. В свою очередь, главы регионов, отправленные в отставку осенью, могли оставаться на своих постах еще несколько лет. На этом фоне выделяются две апрельские отставки: руководители Удмуртии и республики Мари-Эл не только лишились постов, но и услышали обвинения в коррупции.
Перестановки не имели планового характера, а скорее, служили свидетельством того, что администрация президента накануне президентских выборов занялась поиском новой формы обновления кадрового состава. Если в логике отставок прослеживается несколько четких критериев, но в новых назначениях единый тренд не просматривается. Внимания при этом заслуживает стремление Кремля оставить уволенных губернаторов (за редкими исключениями) в системе власти, найдя им место в структурах региональных или федеральных руководящих органов.
Главным критерием в ротации выступала сложная ситуация в регионах, которая могла стать проблемой для Кремля в контексте президентских выборов. Хотя их исход заранее известен, президент пользуется сильной общественной поддержкой, а весь административный аппарат будет приведен в состояние полной мобилизации, стиль победы остается для Путина вопросом первостепенной важности. В таких обстоятельствах конфликты внутри локальных элит, протестные настроения в обществе или коррупционные скандалы могут не только снизить эффективность избирательного механизма, но и опосредованным образом бросить тень на имидж главы государства.
В рейтингах, которые составляются для администрации президента, отправленные в отставку губернаторы получали низкие оценки в основном из-за неумения предотвращать коррупционные скандалы в региональном руководстве и конфликты в местных элитах (уровень консолидации элит на региональном уровне — это один из ключевых факторов для стабилизации ситуации в контексте президентских выборов), а также управлять общественными настроениями (как в Новосибирской области, где позиция губернатора пошатнулась в результате спровоцированного им конфликта на почве повышения тарифов на коммунальные услуги). В свою очередь, экономическая ситуация того или иного региона, влияла на кадровые решения незначительным образом.
Логика выбора новых глав регионов выглядит менее прозрачной. Свою роль играли здесь управленческие качества кандидата, специфика региона, расклад сил в локальных элитах, а также воздействие различных групп влияния, среди которых управление внутренней политики администрации президента выступает лишь одним из игроков (остальные — это федеральные министерства, региональное руководство, финансово-промышленные группы и спецслужбы). Кроме того, огромное значение имело личное отношение Путина к конкретным кандидатам.
В логике назначений прослеживаются три основные тенденции. Во-первых, большинство новых кандидатов не являются уроженцами тех регионов, которыми им предложили управлять (в осенней волне таких людей было 8 из 11). Мы видим здесь продолжение тренда, наметившегося во время третьего президентского срока Путина: доля «чужаков» возросла до 64%, тогда как при Медведеве она составляла 48%. Это свидетельствует о снижении уровня доверия к локальным группам влияния и, с одной стороны, вызывает у них недовольство, а с другой — создает надежду на то, что власть сможет улучшить свой имидж в глазах населения, отмежевавшись от скомпрометировавших себя локальных кланов. На этом фоне в особенности выделяется новый глава Дагестана: им впервые стал человек, не связанный с основными этническими группами, населяющими республику (у Владимира Васильева русско-казахские корни).
Во-вторых, благодаря перестановкам губернаторский корпус стал моложе. Средний возраст новых губернаторов снизился с 55 (2013 год) до 46 лет. Однако в России такое уже бывало: в 2011 году этот показатель составлял 40,9 лет. В-третьих, многие новые назначенцы относятся к «технократам» — это бывшие чиновники высшего или среднего звена, работавшие в структурах федеральной и региональной власти или на крупных предприятиях (заместители министра национального развития, заместитель министра промышленности, генеральный директор компании «Росморпорт», руководитель департамента в московском правительстве).
Эти тенденции свидетельствуют о лишении глав регионов политической роли и окончательном падении их статуса. Губернаторы новой волны фактически становятся делегированными из центра менеджерами среднего звена, представителями номенклатуры, которые полностью подчинены центральным властями. В эту схему вписываются даже назначения «политических» персон: спикера Законодательного собрания Красноярского края, градоначальников из Самары и Вологды, главы фракции «Единой России» в Думе или высокопоставленных представителей парламентской оппозиции — КПРФ и «Справедливой России».
Возможные последствия перестановок
Ротация кадров преследует в первую очередь имиджевые цели: ее задача состоит не в том, чтобы сделать работу регионального руководства в социально-экономической сфере более эффективной, а в том, чтобы хотя бы на короткое время повысить уровень доверия общества к власти и президенту Путина перед мартовскими выборами. Преемники «проблемных» губернаторов автоматически получают от избирателей, надеющихся на перемены, кредит доверия.
Рассчитывать, что какие-то из ключевых региональных проблем (обнищание населения, сокращение налоговой базы, урезание финансирования социальной сферы, в том числе здравоохранения) будут решены, не приходится. Все эти проблемы связаны не со спецификой регионов или с неверными кадровыми решениями, которые можно исправить перестановками на руководящих постах, а с неработоспособностью бюрократизированной и коррумпированной российской государственной системы. Следовательно, политические риски станутся прежними: из-за нарастания проблем в 2017 году в регионах усилилось общественное недовольство социальной, транспортной и жилищной политикой.
Самое большее, что могут принести кадровые перестановки, — временное повышение эффективности управления в регионах, связанное с налаживанием бюрократических механизмов. Это одна из немногочисленных сфер, в которой главы регионов до сих пор обладают реальным влиянием. Между тем трения между федеральным центром и регионами, возникающие на почве финансов, сохранятся. В 2017 году споры о принципах перераспределения средств между регионами в ситуации снижения поступлений в федеральный бюджет, вызванного падением цен на нефть, обострились.
Мэр Москвы, президент Татарстана, губернатор Калужской области, а также депутаты из Хакассии, Новосибирской и Сахалинской области заявили о том, что средства, поступающие от налогов, следует распределять более справедливо. Последним удалось при поддержке назначенного в 2015 году губернатора добиться от Кремля уступок. Некоторые регионы прибегают к прямым угрозам, заявляя, что они не смогут финансировать проекты, играющие важную роль в предвыборный период («майские декреты» Путина или ремонт дорог). Положение осложняют действия федеральных органов, противоречащие логике стабилизации ситуации накануне выборов, например, обострение отношений с Татарстаном или республикой Коми на почве языкового вопроса.
В этом контексте встает вопрос о том, удастся ли нормализовать обстановку в «проблемных» частях страны и даже слаженно провести выборы. В особенности это касается тех губернаторов, которые оказались в новых для себя регионах и плохо знают как местные проблемы, так и механизмы регионального управления (часть новых назначенцев — это относительно молодые чиновники федерального уровня). Им будет сложно управлять локальными группами влияния, в которых сосредоточены опытные закаленные в политической борьбе игроки.
Положение губернаторов осложнит то, что мера их ответственности за стабилизацию региональной социально-экономической ситуации несоразмерна тому количеству инструментов, которыми они обладают, а из-за отсутствия мощных политических тылов в регионе, они могут подвергнуться давлению силовых структур в рамках «борьбы с коррупцией». Удастся ли новым региональным руководителям взять под свой контроль ситуацию в период выборов, зависит от их личных качеств и умелого использования методов давления и убеждения. В итоге по крайней мере некоторые из них могут оказаться переходными фигурами, которые Кремль уберет во время следующих выборов осенью 2018 года.
Подпишитесь на нас
Главы Калмыкии, Северной Осетии, Алтая, Новосибирской, Мурманской, Омской, Владимирской иИвановской областей, Алтайского иПриморского краев, атакже губернатор Санкт-Петербурга скоро могут уйти вотставку. Обэтом говорится вэкспертном докладе холдинга « Минченко Консалтинг» « Политбюро 2.0 игубернаторский корпус» , сообщает РИА Новости .
Рейтинг устойчивости губернаторов сформировали следующим образом: каждому изних присваивали оценку, исходя издевяти критериев. Эксперты анализировали деятельность глав регионов сянваря поавгуст 2017 года. Имначисляли « бонусы» исписывали « штрафы» . « Бонусами» эксперты сочли поддержку губернаторов околокремлевскими силами, наличие врегионе больших проектов, экономическую привлекательность территорий, нескорый срок окончания полномочий главы региона, наличие уних узнаваемого имиджа ивысокое качество политического менеджмента. « Штрафы» — федеральные ирегиональные конфликты, уголовные дела иаресты близких кглаве региона людей. Чем выше получилась итоговая оценка, тем больше шансы губернатора остаться насвоем посту. Витоге были сформированы три группы риска внутри губернаторского корпуса: « отставка маловероятна» , « есть риск отставки» , « высокая вероятность отставки» .
Таким образом, главы регионов, отставка которых, помнению экспертов, наиболее вероятна, получили восемь именее баллов.
Наименьшее количество баллов получил губернатор Калмыкии Алексей Орлов. Унего четыре балла. Следом идет глава Новосибирской области Владимир Городецкий— пять баллов. Заним сшестью баллами— губернатор Мурманской области Марина Ковтун, глава Алтайского края Александр Карлин игубернатор Омской области Виктор Назаров. Глава Приморского края Владимир Миклушевский получил вэтом рейтинге семь баллов, агубернаторы Владимирской области Светлана Орлова, Ивановской области Павел Коньков иглавы Северной Осетии Вячеслав Битаров иАлтая Александр Бердников— повосемь баллов.
Низкую оценку получил игубернатор Санкт-Петербурга Георгий Полтавченко— эксперты присвоили ему оценку восемь баллов.
Всписок также попали главы регионов, намомент доклада уже отправленные вотставку или написавшие заявления: Николай Меркушкин (Самарская область), Валерий Шанцев (Нижегородская область), Виктор Толоконский (Красноярский край), Рамазан Абдулатипов (Дагестан) иИгорь Кошин (Ненецкий автономный округ). Все они получили очень низкие баллы.
Главами регионов, набравшими самое большое количество баллов, оказались мэр Москвы Сергей Собянин, губернатор Тульской области Алексей Дюмин ируководитель ЯНАО Дмитрий Кобылкин (19 баллов).
Ранее СМИ сообщали, что вначале этой недели могут произойти досрочные отставки глав ряда российских регионов. Среди субъектов Федерации, которые, поданным СМИ, могли попасть под кадровые перемены, были Ивановская, Самарская, Нижегородская, Мурманская, Новосибирская, Омская области, Ненецкий автономный округ, Красноярский иАлтайский края.
Первым свой пост покинул глава Самарской области Николай Меркушкин, следом было объявлено оботставке нижегородского губернатора Валерия Шанцева. Написали заявления обуходе, нонеполучили подтверждения отКремля главы Красноярского края иДагестана Виктор Толоконский иРамазан Абдулатипов. Вчетверг Путин принял отставку губернатора Ненецкого автономного округа Игоря Кошина.
В 2017 году по России прокатилась самая масштабная за последние пять лет волна отставок глав регионов. В первую очередь перестановки связаны с подготовкой Кремля к президентским выборам, ведь это один из немногих инструментов, позволяющих власти поправить свои рейтинги при дисфункциональной системе управления, нарастании общественного недовольства и отсутствии желания проводить реформы. Хотя единого алгоритма в смене губернаторов, судя по всему, нет (каждое решение об отставке и назначении принималось отдельно), Кремль учитывал такие критерии, как общественно-экономическая ситуация в регионе, уровень напряженности в кругах локальных элит, а также рейтинг действующего губернатора.
Контекст
Калининград ждет своего часа
Jyllands-Posten 24.10.2017Что Кремль хотел и что получил от губернаторской ротации
Carnegie Moscow Center 15.10.2017Путин назначает новых губернаторов
Le Figaro 04.10.2017Неспособность Кремля сформулировать четкую и привлекательную предвыборную программу маскируется частичным обновлением руководящих регионами кадров и временной нейтрализацией напряженности в некоторых частях страны. Кадровый «лифтинг» преследует в основном имиджевые цели: он призван (по крайней мере, на время) вселить в россиян надежду на положительные изменения.
Позиция губернаторов в российской властной системе становится все более слабой. В рамках процесса централизации власти круг их полномочий последовательно сужается, а статус снижается. Логика перестановок 2017 года свидетельствует о том, что губернаторы окончательно лишились влияния и политической роли: назначенцы новой волны — это де-факто делегированные из центра менеджеры среднего звена, представители номенклатуры, которые полностью подчиняются центральным властям.
Место губернатора в российской политической системе
В Российской Федерации не сформировалась формализованная, прозрачная, четко регламентированная федеративная форма государственного устройства. Отношения между центром и регионами (формально — субъектами федерации) изначально в значительной мере работали в режиме «ручного управления», в котором большую роль играли личные отношения между главой государства и руководителями регионов (губернаторами), а также лоббистский потенциал последних. Попытки регионов обрести больше независимости, которыми ознаменовались 1990-е годы, представляли угрозу для целостности государства, а поэтому в путинскую эпоху им на смену пришла тенденция к максимальной централизации власти и контроля над политической сферой. В этот процесс вписывается постепенное снижение статуса губернаторов, начавшееся в 2000 году.
Кремль ограничивал их роль в системе двумя путями. Во-первых, бюджетные и налоговые реформы, проведенные в первые годы президентства Путина, снизили автономность глав регионов в сфере управления экономической ситуацией на подконтрольной им территории. В России закрепилась модель перераспределения, при которой большая часть региональных поступлений от налогов и сборов передается в федеральный бюджет, и только потом (зачастую непрозрачным способом) эти средства делят между регионами. Такая система демотивирует локальные власти, лишая их стимула повышать инвестиционную привлекательность регионов. Одновременно губернаторы, чья роль фактически свелась к управлению текущими делами, вынуждены постоянно заниматься финансовым лоббированием, то есть играть в отношении Москвы роль просителей. Болезненнее всего это отражается на богатых регионах: лишение их финансовой дееспособности гарантирует Кремлю лояльность местных элит. Нередко перед регионами ставят дополнительные задачи, не выделяя на них средств из центрального бюджета, при этом ответственность за выполнение заданий (и сохранение социальной стабильности) лежит полностью на местных властях.
Во-вторых, в последние полтора десятка лет губернаторы постепенно лишались своего политического веса. Террористический акт в Беслане в 2004 году послужил предлогом для отмены прямых губернаторских выборов (введенных в 1995 году). С 2005 года губернаторов назначали региональные парламенты по представлению президента РФ. Кремль вернул выборы, чтобы нейтрализовать протестную волну 2011-2012 годов, однако, губернаторы не обрели прежнего статуса. В выборы глав регионов внедрили разнообразные (формальные и неформальные) механизмы, которые ограничивают политическую конкуренцию или даже полностью ее пресекают. Это муниципальный фильтр и традиционное использование «административного ресурса»: законной и незаконной помощи при проведении и финансировании избирательной кампании, которую локальные власти оказывают кандидатам от «партии власти».
Кадровые решения, касающиеся губернаторов, принимает лично глава государства, а критерии выбора зачастую выглядят непрозрачно, поскольку свою роль играют здесь рекомендации управления по внутренней политике администрации президента, давление околокремлевских групп влияния, а также личные предпочтения Путина. Он назначает исполняющих обязанности губернаторов, а те формально легитимизируют свою позицию благодаря выборам, которые проходят на фоне фальсификаций и отсутствия конкуренции. Полученный таким образом общественный мандат не гарантирует, что они смогут сохранить пост: президент РФ имеет право отправлять их в отставку и назначать исполняющих обязанности глав регионов.
Его решения могут противоречить настроениям избирателей, о чем свидетельствует тот факт, что губернаторы, не пользующиеся общественной поддержкой, могут продолжать работать годами, если им удается обеспечить «Единой России» необходимые результаты на выборах. Законные полномочия главы государства дополняются неофициальными механизмами функционирования российской модели управления, в том числе неограниченными возможностями использования спецслужб в политических целях. Обычно формальной причиной отставок становится «желание» губернатора (в таком случае он может сохранить место внутри властной системы) или «утрата доверия президента» (например, если отставка связана с громким коррупционным скандалом).
Логика кадровых решений в 2017 году
В России установлен так называемый единый день голосования (ежегодно назначаемый на сентябрь), в который граждане выбирают представителей региональных и локальных властей разного уровня. В связи с этим отставки губернаторов проходят обычно весной или осенью. В свою очередь, исполняющие обязанности глав регионов получают достаточно времени, чтобы подготовить кампанию к выборам, на которых они смогут получить формальный мандат.
Две волны отставок 2017 года (февраль-апрель и сентябрь-октябрь) были беспрецедентно масштабными: поста лишились 19 губернаторов. При Путине подобный размах отставки приобретали только в 2010 году (тоже 19) и в 2012 (20). Февральские перестановки затронули губернаторов, срок полномочий которых в любом случае подходил к концу в 2017 году, так что решение в их отношении подсказывал избирательный календарь. В свою очередь, главы регионов, отправленные в отставку осенью, могли оставаться на своих постах еще несколько лет. На этом фоне выделяются две апрельские отставки: руководители Удмуртии и республики Мари-Эл не только лишились постов, но и услышали обвинения в коррупции.
Перестановки не имели планового характера, а скорее, служили свидетельством того, что администрация президента накануне президентских выборов занялась поиском новой формы обновления кадрового состава. Если в логике отставок прослеживается несколько четких критериев, но в новых назначениях единый тренд не просматривается. Внимания при этом заслуживает стремление Кремля оставить уволенных губернаторов (за редкими исключениями) в системе власти, найдя им место в структурах региональных или федеральных руководящих органов.
Главным критерием в ротации выступала сложная ситуация в регионах, которая могла стать проблемой для Кремля в контексте президентских выборов. Хотя их исход заранее известен, президент пользуется сильной общественной поддержкой, а весь административный аппарат будет приведен в состояние полной мобилизации, стиль победы остается для Путина вопросом первостепенной важности. В таких обстоятельствах конфликты внутри локальных элит, протестные настроения в обществе или коррупционные скандалы могут не только снизить эффективность избирательного механизма, но и опосредованным образом бросить тень на имидж главы государства.
В рейтингах, которые составляются для администрации президента, отправленные в отставку губернаторы получали низкие оценки в основном из-за неумения предотвращать коррупционные скандалы в региональном руководстве и конфликты в местных элитах (уровень консолидации элит на региональном уровне — это один из ключевых факторов для стабилизации ситуации в контексте президентских выборов), а также управлять общественными настроениями (как в Новосибирской области, где позиция губернатора пошатнулась в результате спровоцированного им конфликта на почве повышения тарифов на коммунальные услуги). В свою очередь, экономическая ситуация того или иного региона, влияла на кадровые решения незначительным образом.
Логика выбора новых глав регионов выглядит менее прозрачной. Свою роль играли здесь управленческие качества кандидата, специфика региона, расклад сил в локальных элитах, а также воздействие различных групп влияния, среди которых управление внутренней политики администрации президента выступает лишь одним из игроков (остальные — это федеральные министерства, региональное руководство, финансово-промышленные группы и спецслужбы). Кроме того, огромное значение имело личное отношение Путина к конкретным кандидатам.
В логике назначений прослеживаются три основные тенденции. Во-первых, большинство новых кандидатов не являются уроженцами тех регионов, которыми им предложили управлять (в осенней волне таких людей было 8 из 11). Мы видим здесь продолжение тренда, наметившегося во время третьего президентского срока Путина: доля «чужаков» возросла до 64%, тогда как при Медведеве она составляла 48%. Это свидетельствует о снижении уровня доверия к локальным группам влияния и, с одной стороны, вызывает у них недовольство, а с другой — создает надежду на то, что власть сможет улучшить свой имидж в глазах населения, отмежевавшись от скомпрометировавших себя локальных кланов. На этом фоне в особенности выделяется новый глава Дагестана: им впервые стал человек, не связанный с основными этническими группами, населяющими республику (у Владимира Васильева русско-казахские корни).
Во-вторых, благодаря перестановкам губернаторский корпус стал моложе. Средний возраст новых губернаторов снизился с 55 (2013 год) до 46 лет. Однако в России такое уже бывало: в 2011 году этот показатель составлял 40,9 лет. В-третьих, многие новые назначенцы относятся к «технократам» — это бывшие чиновники высшего или среднего звена, работавшие в структурах федеральной и региональной власти или на крупных предприятиях (заместители министра национального развития, заместитель министра промышленности, генеральный директор компании «Росморпорт», руководитель департамента в московском правительстве).
Эти тенденции свидетельствуют о лишении глав регионов политической роли и окончательном падении их статуса. Губернаторы новой волны фактически становятся делегированными из центра менеджерами среднего звена, представителями номенклатуры, которые полностью подчинены центральным властями. В эту схему вписываются даже назначения «политических» персон: спикера Законодательного собрания Красноярского края, градоначальников из Самары и Вологды, главы фракции «Единой России» в Думе или высокопоставленных представителей парламентской оппозиции — КПРФ и «Справедливой России».
Возможные последствия перестановок
Ротация кадров преследует в первую очередь имиджевые цели: ее задача состоит не в том, чтобы сделать работу регионального руководства в социально-экономической сфере более эффективной, а в том, чтобы хотя бы на короткое время повысить уровень доверия общества к власти и президенту Путина перед мартовскими выборами. Преемники «проблемных» губернаторов автоматически получают от избирателей, надеющихся на перемены, кредит доверия.
Рассчитывать, что какие-то из ключевых региональных проблем (обнищание населения, сокращение налоговой базы, урезание финансирования социальной сферы, в том числе здравоохранения) будут решены, не приходится. Все эти проблемы связаны не со спецификой регионов или с неверными кадровыми решениями, которые можно исправить перестановками на руководящих постах, а с неработоспособностью бюрократизированной и коррумпированной российской государственной системы. Следовательно, политические риски станутся прежними: из-за нарастания проблем в 2017 году в регионах усилилось общественное недовольство социальной, транспортной и жилищной политикой.
Самое большее, что могут принести кадровые перестановки, — временное повышение эффективности управления в регионах, связанное с налаживанием бюрократических механизмов. Это одна из немногочисленных сфер, в которой главы регионов до сих пор обладают реальным влиянием. Между тем трения между федеральным центром и регионами, возникающие на почве финансов, сохранятся. В 2017 году споры о принципах перераспределения средств между регионами в ситуации снижения поступлений в федеральный бюджет, вызванного падением цен на нефть, обострились.
Мэр Москвы, президент Татарстана, губернатор Калужской области, а также депутаты из Хакассии, Новосибирской и Сахалинской области заявили о том, что средства, поступающие от налогов, следует распределять более справедливо. Последним удалось при поддержке назначенного в 2015 году губернатора добиться от Кремля уступок. Некоторые регионы прибегают к прямым угрозам, заявляя, что они не смогут финансировать проекты, играющие важную роль в предвыборный период («майские декреты» Путина или ремонт дорог). Положение осложняют действия федеральных органов, противоречащие логике стабилизации ситуации накануне выборов, например, обострение отношений с Татарстаном или республикой Коми на почве языкового вопроса.
В этом контексте встает вопрос о том, удастся ли нормализовать обстановку в «проблемных» частях страны и даже слаженно провести выборы. В особенности это касается тех губернаторов, которые оказались в новых для себя регионах и плохо знают как местные проблемы, так и механизмы регионального управления (часть новых назначенцев — это относительно молодые чиновники федерального уровня). Им будет сложно управлять локальными группами влияния, в которых сосредоточены опытные закаленные в политической борьбе игроки.
Положение губернаторов осложнит то, что мера их ответственности за стабилизацию региональной социально-экономической ситуации несоразмерна тому количеству инструментов, которыми они обладают, а из-за отсутствия мощных политических тылов в регионе, они могут подвергнуться давлению силовых структур в рамках «борьбы с коррупцией». Удастся ли новым региональным руководителям взять под свой контроль ситуацию в период выборов, зависит от их личных качеств и умелого использования методов давления и убеждения. В итоге по крайней мере некоторые из них могут оказаться переходными фигурами, которые Кремль уберет во время следующих выборов осенью 2018 года.
Материалы ИноСМИ содержат оценки исключительно зарубежных СМИ и не отражают позицию редакции ИноСМИ.
Осень 2017 года запомнится населению России массовым увольнением губернаторов крупнейших областей страны. Смена лидеров регионов - один из планов правительства по «омоложению» управленцев. За последние 2-3 месяца 10 глав администраций покинули свои посты добровольно или не очень. О том, сколько губернаторов в России еще могут оказаться не у дел, неизвестно. По состоянию на 14 октября 2017 года в РФ работает 85 губернаторов.
Суть вопроса
Губернатор - руководитель большой административно-территориальной единицы, высшее должностное лицо. В России первую подобную должность получил в 1991 году Борис Немцов, указом президента Ельцина он был назначен губернатором Нижегородской области. Сколько губернаторов в России сменилось за это время, сказать трудно, до 2005 года на высшую руководящую должность назначались путем выборов жителями субъекта данного региона.
С 2005 года по 2012 назначение шло «сверху», то есть по представлению Президента РФ. С 2012 года в России вновь вернулись свободные выборы, и новые губернаторы теперь назначались жителями данной области. На своем посту глава региона не может оставаться больше двух сроков.
Причины ротации
Проблема кадров в России существовала всегда. Преемственность, панибратство, продвижение «своих да наших» на долгие годы утвердились среди госчиновников, особенно высокого ранга. Поэтому зачастую ситуация в регионе остается неизменно плохой при разных администрациях.
Слишком много на посту людей уже пожилого возраста, опытных, но не понимающих современные тенденции времени. Еще несколько лет назад В. В. Путин и Д. А. Медведев высказывали обширные планы по постепенной смене руководителей административных единиц. Эта идея коснулась государственных должностей низшего и высшего ранга. Смена кадров - одно из направлений политики страны по омоложению и восстановлению сильного административного аппарата. Кроме того, правящая партия «Единая Россия» пытается утвердить свою власть в разных регионах страны с помощью сильных управленцев.
Требования к новым губернаторам
По словам Путина, отставка губернаторов не означает недовольство их работой и желание поставить «своих людей». Цель правительства - сделать ставку на молодое перспективное поколение технократов, которые реально заинтересованы в постройке «светлого будущего» для себя в первую очередь. Причем при назначении постарались соблюсти баланс кадров, оставляя на местах опытных специалистов, которые могли бы помочь новым людям на первых порах, передать свой опыт.
Главное требование к новым губернаторам - антикоррупционность, проблема взяточничества одна из самых существенных в России, поэтому кандидаты проходят строгую проверку на благонадежность.
Претенденты должны знать и уметь улавливать тренды нового времени, воплощать их в сельскохозяйственной, образовательной и социальной сфере. Работать действительно для народа и страны, а не для собственного обогащения.
Первые отставки
Первая отставка губернаторов произошла в сентябре 2017 года, оставил свою должность глава Самарской области Николай Меркушин. Ему уже исполнилось 66 лет, руководящие должности он занимал уже с конца 70-х годов. Но без работы Меркушин не остался, президентом он был назначен официальным представителем по взаимодействию с финно-угорскими народами.
Следующим главой региона, отправленным в отставку, стал Чуть позже стало известно, что по своему желанию покинул свой пост возглавляющий республику Дагестан Первоначальной версией журналистов стало предположение, что увольнения происходят из-за плохого управления и возможно низких показателей победы «Единой России» в регионах. Но в Самарской и Нижегородской области процент проголосовавших за главную партию страны был более 50, а в Дагестане - 80 %. О том, сколько губернаторов в России всего сменилось, стало известно позднее, за один год со своих постов ушло более 10 глав регионов. Это одна из самых крупных за последние десять лет.
Тула
Тульский губернатор ушел в отставку еще в феврале 2016 года. Его уход прогнозировали давно, но такое резкое увольнение стало неожиданностью как для самого главы, так и для его администрации. Временно исполняющим обязанности губернатора Тульской области был назначен выходец из Минобороны Алексей Дюмин. Его продвижение журналисты сразу же связали с именем Сергея Шойгу.
Несмотря на высокое доверие к тульскому губернатору со стороны простого населения, Владимир Груздев не раз попадал в рейтинг «двоечников» управленцев страны. А его шаткое положение на месте объяснялось недовольством Кремля, слишком собственнической позицией Груздева в своем кресле. Тот старался проводить свою политику, без оглядки на Москву.
О том, сколько губернаторов в России подали в отставку, стало известно уже в конце сентября 2017 года. Однако, по заверениям многих известных политологов, это еще не конец и за свои посты могут беспокоиться еще десятки глав регионов.
Калининград
В конце 2016 года крупнейшие издания страны вышли с заголовком «балтийская рокировка Путина». Речь шла о переводе исполняющего обязанности губернатора Калининградской области Евгения Зиничева, на его должность был назначен молодой 30-летний экономист Антон Алиханов. Тогда как за несколько месяцев до этого с этого же поста ушел Николай Цуканов, который стал полпредом Президента в Северо-Западном Федеральном округе.
Пост губернатора Калининградской области всегда считался особым назначением. Эта область - стратегический экономический и военный объект, возможно, поэтому всего за полгода сменились 3 главы региона. Причем Евгений Зиничев попросил отставку сам, по семейным обстоятельствам. По мнению политологов, причина в другом. С самого начала назначение человека из охраны Путина было ошибкой, и слабость Зиничева как управленца стала понятна уже на протяжении первых месяцев работы.
Новый губернатор Алиханов является примером современного, сильного руководителя. В свои 30 лет у него уже богатый опыт работы в разных областях. Он занимал высшие руководящие посты уже с 2010 года.
Пермь
В феврале 2017 года в отставку по собственному желанию попросился губернатор Пермского края Виктор Басаргин. Причем до конца его полномочий оставалось всего полгода, очередные выборы назначены на сентябрь 2017 года. Но, по мнению экспертов, смена начальствующего состава именно в это время просто необходима, ведь новому назначенному лицу нужно время, чтобы обзавестись поддержкой населения и других представителей власти региона.
Новым губернатором Пермского края стал Максим Решетников, его выбрали 10 сентября. Журналистам удалось выяснить, что именно с Решетниковым у Басаргина долгое время не складывались отношения, и в этих элитарных противостояниях не удалось устоять именно старому губернатору. Его обвинили в слабом контроле над своими подчиненными.
Признаки скорого ухода Басаргина с должности журналисты увидели еще в январе, когда опальный губернатор не удостоился встречи с президентом, что как бы символизировало поддержку Кремля. Но отставку в общем успешного Басаргина никто не называл провальной, он, как говорится, ушел «красиво» и без работы точно не останется. По мнению средств массовой информации, его связывают дружеские отношения с Дмитрием Медведевым.
Екатеринбург
О том, что подал в отставку губернатор Свердловской области, стало известно 17 апреля 2017 года. пробыл на своей должности с 2012 года и за это время успел вполне заслужить доверие населения и собственной администрации. Каких-либо серьезных проблем в период правления Куйвашева не наблюдалось. Однако журналисты отметили высокие расходы на пиар личности губернатора, а конкретно спонсируется крупнейшая газета региона, а также местное телевидение.
Несмотря на отставку по собственному желанию, Путин на следующий же день назначил Куйвашева и. о губернатора Свердловской области, а 10 сентября тот был вновь избран с поддержкой населения 62 %.
Волгоград
Среди населения города-героя уже давно ходят слухи о скорой отставке главы региона - Андрея Бочарова. Но, несмотря на развернувшуюся против него в СМИ дискредитирующую компанию, тот твердо остается на своем месте. Его уверенность журналисты объясняют близкими и доверительными отношениями с Путиным и вообще Кремлем.
Жители региона уже не раз обращались во время Прямой линии с президентом с жалобами на губернатора Волгоградской области. Недовольство вызывает жилищная и социальная политика губернатора, а особенно экономия средств в этих направлениях. Но в этом году критика по отношению к главе региона так и осталась за кадром и не вошла в официальное видео.
Иваново
После ухода Михаила Меня в Правительство на должность руководителя департамента ЖКХ, главой одного из самых бедных и проблемных регионов стал Павел Коньков. За время его правления ситуация в области катастрофически ухудшилась. Наряду с одними из самых низких зарплат в России, губернатор в целях экономии сократил расходы на социальную сферу. Были урезаны выплаты многодетным и малоимущим, увеличилась плата за детский сад.
Практически 60 % населения области не поддерживали ни политику Конькова, ни его личность. Поэтому в октябре на пост губернатора г. Иваново был назначен Станислав Воскресенский.
Молодой и перспективный управленец уже имел опыт занятия высших должностей. До назначения в Иваново он работал помощником министра экономики Российской Федерации.
Исключения. Московская область
Не всегда меняют глав администраций в связи с преклонным возрастом, многие главы административных единиц еще не достигли 50 лет. Дело не в возрасте, а перспективах самого управленца. Например, губернатору Московской области Андрею Воробьеву только исполнилось 47 лет, но все лето ходили слухи о том, что его вот-вот должны сместить с должности.
Андрей Воробьев - один из соратников Сергея Шойгу, родом из Красноярска. В последние месяцы критика в его адрес все больше увеличивалась. От компаний и граждан поступает все больше жалоб насчет проблем в сфере строительства. Застройка Подмосковья идет быстрыми темпами, дома располагаются практически впритык, что очень беспокоит экологов. Кроме того, растет число обманутых дольщиков, уже сегодня в судах рассматривается сотни подобных уголовных дел.
Губернатор Московской области не пользуется большой популярностью у простых граждан. Еще год назад он обещал сократить число чиновников на 45 %, но на самом деле никто так и не был уволен. Воробьев сильно зависим от Москвы и Московского правительства, что не позволяет ему проявлять собственную политику.
В конце сентября стало известно, что отставки Воробьева не будет, его назвали одним из самых сильнейших управленцев России, который еще многое сможет сделать на своем посту.
Планы на будущее
Такая резкая смена высшего административного аппарата именно в 2017 году связана с планами Кремля, по которым новые губернаторы должны успеть подготовиться и настроить электорат региона перед выборами.
Пресс-секретарь Владимира Путина Песков отметил, что подобная практика - закономерный и нормальный процесс омоложения кадров, и, возможно, уже ушедшие в отставку главы регионов не последние в этом ряду.
Мнения журналистов
Смена административного аппарата в России - излюбленная тема журналистов. Официальные лица Кремля объясняют сложившую ситуацию современными тенденциями, желанием властей дать дорогу молодым людям и новым свежим идеям.
Журналисты же пришли к выводу, что резкая смена власти в крупнейших регионах за год до главных выборов страны объяснима лишь с точки зрения интересов "Единой России". Партия хочет утвердить свои позиции в сложный период и избежать возможного «бунтарства», так как предыдущие выборы показали, что далеко не вся Россия поддерживает власть Путина.